荆门市政府投资引导基金管理办法（试行）（征求意见稿）

第一章  总 则

第一条  为进一步创新财政资金投入方式，充分发挥财政资金杠杆作用，引导撬动社会资本加大对我市高质量发展的投资力度，服务“4211”产业体系，推动产业升级，促进创新创业，加快建成产业转型升级示范区，根据中央和省关于完善国有金融资本管理的文件精神，以及《国务院办公厅关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办发〔2025〕1号）、《财政部关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知》（财预〔2020〕7号）、《湖北省政府投资引导基金管理办法（试行）》（鄂引导基金委〔2023〕1号）等有关要求，结合我市实际制定本办法。

第二条　本办法所称荆门市政府投资引导基金（以下简称引导基金）是指市政府通过预算安排，单独出资设立支持产业发展的政策性引导基金，由市财政局履行出资人职责，以参股设立分母基金（专项基金）或子基金（以下简称参股基金）的方式，按照市场化运作，吸引、撬动社会资本参与，主要支持市委、市政府鼓励发展的重点产业、创新创业等领域。

第三条　引导基金资金来源于财政预算安排、盘活存量资金以及运行中产生的收益等，市级财政结合年度财力及基金投资进度情况，分年逐步出资。

第四条　引导基金按照“政府引导、市场运作、科学高效、防范风险”的原则投资运作，实行决策与管理相分离的管理体制。

第二章  管理机构及职责

第五条  组建引导基金管理委员会（以下简称管委会），由常务副市长任主任，各副市长（所有副市长都是副主任，按项目定，谁分管谁负责）任副主任，市政府办、市发改委、市科技局、市经信局、市财政局、市审计局、市政府国资委等相关部门主要负责同志为成员。管委会主要职责为：

（一）审定引导基金组建方案及基金管理办法；

（二）审定引导基金的总体投资、投资方向、年度投资计划；

（三）审定分母基金设立方案及管理办法；

（四）审定引导基金及参股基金运行监督及整体绩效评价等制度；

（五）审定政府出资让利方案及管理费计提办法；

（六）其他事项。

第六条  管委会下设办公室，承担管委会日常工作。管委会办公室设在市财政局，主要职责为：

（一）起草引导基金管理制度（引导基金管理办法、绩效考核办法等）和工作报告，编制年度投资计划；

（二）负责拟定引导基金运行监督及整体绩效评价等制度；

（三）组织遴选引导基金受托管理机构；

（四）协调管委会成员单位落实管委会决定事项及交办的其它工作。

第七条  管委会成员单位主要职责为：

市政府办协助配合证券监督管理部门履行监管职责。

市发改委负责基金信用建设和信用信息登记，会同行业主管部门加强对基金投向的指导评价。

市政府国资委负责加强对国有企业投资基金的业务指导和监督管理。

市财政局代表市政府履行出资人职责，负责政府投资基金的预算管理、绩效管理、国有资产管理和信息统计工作。

市科技局、市经信局、市招商局等行业主管部门负责引导基金备投项目的对接推荐工作，对申请使用引导基金的项目出具行业初审意见，并牵头拟定新设基金组建方案。

市审计局负责依法对基金的管理、使用及效益进行审计监督。

第八条  引导基金组织形式为公司制。由市财政局注册成立荆门市投资引导基金有限公司（以下简称引导基金公司），作为引导基金对外出资主体，受市财政局委托代行出资人职责。主要职责包括：

（一）制定或参与制定、签订基金章程（合伙协议或合同），确保出资人权益不受损失；

（二）对参股基金投向、运作、财务开展监督，负责参股基金设立、投后管理、绩效评价、退出、利润分配等事项决策及实施；

（三）按程序审核、拨付引导基金出资；

（四）建立引导基金投资决策和风险防控机制；

（五）负责引导基金会计账务处理，以及市财政局和市级政府投资基金报表系统填报、汇总、分析、上报等；

（六）负责制定政府出资让利方案及管理费计提办法，报管委会审定；

（七）负责定期发布引导基金及参股基金运营信息；

（八）对法律、行政法规和市政府规定的必须经市政府批准的履行出资人职责的重大事项，提请市财政局报请市政府批准；

（九）按照国家和省有关规定，定期向市财政局报告有关政府出资和国有资产总量、结构、变动、收益等汇总分析情况。

第九条  引导基金采取委托专业机构管理模式，按照“专业人做专业事”和“公开、公平、公正”的原则，通过征集遴选、竞争性谈判、招投标等方式，选择确定国内优秀的专业机构，受托管理引导基金。如受托管理机构未履行好委托管理协议约定的职责义务，管委会办公室会同引导基金公司可按程序将其撤换。

第十条  受托管理机构按照委托协议约定负责引导基金业务运营。主要职责包括：

（一）对接国家、省重大发展战略，结合荆门产业发展规划、布局，以及区位、禀赋特点，发挥其专业及资源优势，按照“基金投资管理 生态运营体系 产业协同培育”的模式，制定符合我市实际的基金运营方案，并组织实施；

（二）根据管委会批准的引导基金年度投资计划，对外发布申报指南，公开征集或招标选择设立参股基金；

（三）引入参股基金管理人竞争机制，对拟参股基金及其管理人，开展尽职调查，设计投资和退出方案并进行谈判，协调各出资方签订基金章程（合伙协议或合同）等法律文件；

（四）协调、督促各出资方按约定落实出资责任，负责动态跟踪、监督参股基金投向、运行、退出及清算等投后管理工作；

（五）参与对参股基金投资运作情况进行绩效评价；

（六）按季度向管委会办公室、引导基金公司报告引导基金和参股基金投资运作情况及其他重大事项；

（七）承办管委会办公室及引导基金公司交办的其他事项。

第三章  投资运作

第十一条  引导基金应当体现国家宏观政策、产业政策和区域发展战略意图，聚焦市委、市政府明确的重大战略、重点产业和领域开展投资活动。主要包括：

（一）围绕深入实施创新驱动发展战略，主要投向天使投资、科技成果转化、创新创业等“市场失灵”突出且投资风险较高的领域；

（二）围绕全市产业发展规划和布局，主要投向绿色化工、新能源新材料、汽车智能装备、数字经济、电子信息、低空经济等市政府鼓励发展的重点产业和领域；

（三）突出基金引导和产业导入功能，支持符合条件的县（市、区）发起设立子基金，助力全市产业链延链、补链、强链。

第十二条  引导基金以参股方式投资运作，按照“基金 基金”“基金 产业”“基金 项目”等模式，与中央、省相关机构和县（市、区）政府、社会资本等发起设立分母基金或子基金。

对于市委、市政府确定的需要重点扶持或鼓励的特定产业项目，可采取按引导基金实缴规模的一定比例为限参股设立专项基金予以支持。

第十三条  引导基金参股基金可采用公司制、有限合伙制等不同组织形式。按照现行法律法规，应当制定基金公司章程（合伙协议或合同），明确基金设立的政策目标、基金规模、存续期限、出资方案、投资领域和地域、决策机制、基金管理人、风险防范、绩效评价、投资退出、管理费用、收益分配、政府和社会资本的权利和责任等。

第十四条  引导基金出资遵循“资金跟着项目走”原则，避免资金闲置沉淀。参股基金出资均采取认缴制，根据基金投资进度，按约定比例进行出资。引导基金可动态调整对各参股基金的出资份额，对募投进度快、财政出资撬动比例高、支持产业效果好的可以适当倾斜。

第十五条  引导基金参股分母基金原则上应由引导基金公司、受托管理机构按照公开征集、遴选基金、尽职调查、投资决策、管委会审批等流程设立，市委、市政府决策要求引导基金出资参股的除外。

第十六条 引导基金出资对象应满足以下条件：

（一）基金管理机构申请合作条件。

1.在市场监督管理部门注册，经中国证券投资基金业协会备案，实缴注册资本不低于1000万元。管理团队经营管理基金规模原则上不低于5亿元，具备较强的资金募集能力及丰富的项目储备；

2.至少有3名具备5年以上股权投资或相关业务经验的专职高级管理人员，高级管理人员具备基金从业资格；

3.具备良好的管理业绩；

4.针对荆门市出资的基金配备专属且稳定的管理团队，至少1名核心人员常驻荆门办公；

5.有健全的股权投资管理和风险控制制度，规范的项目遴选机制和投资决策机制，完善的内部财务管理制度，能够为被投资企业提供辅导、管理、咨询等增值服务；

6.机构及其工作人员无违法犯罪等不良记录。

（二）县（市、区）申请合作条件。

1.具有国家、省、市级认定的创新创业载体（含园区、基地）；

2.基金投向符合全市产业发展规划、布局，具有两家以上新兴产业重点企业、细分领域隐形冠军等，或市重点产业链牵头管理部门认定的龙头骨干企业，或有2个以上确定的优质投资项目；

3.有明确的出资主体；

4.出资规模充分考虑本级财政承受能力，且已有明确的资金募集渠道，有民营资本参与的优先设立。年度预算中，未足额保障“三保”、债务付息等必保支出的，不得申请设立参股基金；

5.基金管理机构明确，且原则上符合本条第（一）款规定的条件。

6.经管委会审批同意。

第十七条  新设参股基金除符合第十六条基金管理机构规定条件外，还应符合以下条件：

（一）在荆门市境内注册；

（二）参股分母基金原则上单只基金规模不低于10亿元，参股子基金原则上不强制限定基金规模，具体情况根据市场需求确定；

（三）主要发起人、参股基金管理机构已基本确定，并草签基金章程（合伙协议或合同）；

（四）其他出资人已落实，并保证资金按约定及时足额到位。

第十八条  申请引导基金对现有投资基金进行增资的，除满足第十七条规定条件外，还应满足以下条件：

（一）基金已按有关法律、法规设立，并按规定在有关部门备案；

（二）基金投资方向符合本办法有关规定；

（三）基金全体出资人同意增资方案，且增资操作符合国家相关规定。

第十九条  参股基金管理机构在基金中认缴出资额原则上不低于基金规模的1%。

第二十条　在参股基金中，引导基金参股比例原则上不超过50%，对市委、市政府批准设立的社会效益较好、募资难度较大、投资风险较高的政策性参股基金，引导基金出资比例可适当放宽。

第二十一条  引导基金参股基金对单个项目的投资额，原则上不超过参股基金总规模的20%（天使投资可放宽到30%），参股比例不超过被投资企业总股本的30%，且不为第一大股东。根据既定专项任务政策目标情况设立的参股专项基金除外。

第二十二条  建立市县区联动机制，优化参股基金出资结构。各级政府共同出资比例原则上不超过50%，市内财政及国资出资总额占比原则上不超过90%。

第二十三条  引导基金参股基金应优先投资于荆门市范围内企业，且返投比例不低于引导基金实缴出资额的1.2倍。返投比例认定范围包括：

（一）参股基金对注册地为我市企业的投资；

（二）参股基金对外地企业投资，并将投资企业迁入我市（5年内迁出的除外），或被我市注册企业收购（仅限于控股型收购或收购并表）的实际投资额；

（三）参股基金对外地企业投资，通过该项目投资，将其企业总部、区域总部、纳税主体、生产基地、研发基地落户我市，或在我市成立子公司（实缴资本不低于参股基金投资额）等的实际投资额；

（四）参股基金管理机构或属于同一实际控制人的管理公司在管的且未设定对我市返投任务的其他基金新增对我市企业的直接投资额或新增投资外地企业且符合前述情形的实际投资额。

第四章 基金退出、收益分配与激励

第二十四条　引导基金参股基金原则上按照市场化方式独立运作，存续期限原则上不超过7年。鼓励发展耐心资本，对于需要延长的，经管委会批准可适当延长，但总存续期不得超过10年。

第二十五条  引导基金可通过股权（份额）转让、社会股东回购、并购重组、减资及清算等方式退出参股基金。参股基金到期后，应当在各出资人监督下组织清算，清算收益用于引导基金滚动发展。

第二十六条　引导基金与其他出资人在参股基金出资协议中约定，有下述情况之一的，引导基金无需其他出资人同意，可选择提前退出：

（一）参股基金设立方案审批后超过一年，未按规定程序和时间要求完成设立手续；

（二）引导基金出资拨付托管参股基金账户一年以上，未开展投资业务；

（三）参股基金未按章程（合伙协议或合同）约定投资；

（四）参股基金管理机构发生实质变化；

（五）其他不符合参股基金章程（合伙协议或合同）约定情形。

第二十七条  按照“利益共享、风险共担”原则，应在参股基金章程（合伙协议或合同）中明确约定收益处理和亏损负担方式，引导基金出资原则上与其他出资方同股同权。当参股基金出现亏损时，由各出资方共同承担，引导基金以出资额为限承担有限责任。收益分配可按照“先回本后分利、先有限合伙人后普通合伙人”的原则进行，也可根据基金实际情况，由引导基金和其他出资人协商确定。

第二十八条  参股基金应根据章程（合伙协议或合同）约定及时分配投资收益。对于归属引导基金的投资收益和利息等，应及时缴入引导基金托管账户，用于引导基金滚动发展或奖励性支出等。 

第二十九条  为更好发挥政策导向功能，引导基金可通过适当让利方式，鼓励参股基金投资于政府主导的投资期长、风险性高、收益率低的项目，具体让利方案由引导基金公司会同受托管理机构研究制订，按程序报管委会审批。让利应遵循以下原则： 

（一）引导基金让利应以其所产生的收益为限，不得动用本金；

（二）引导基金只对社会出资人让利，不对其他财政性出资让利；

（三）引导基金让利仅限于引导基金在参股基金中出资收益的让利，其中对分母基金参股子基金中社会出资人的让利，由子基金管理人与分母基金、子基金出资人协商确定。

第三十条  为加大对境内外头部投资机构招引力度，吸引资本、项目、人才等高端创新要素聚集，除参股基金管理机构按照委托协议获取固定比例超额收益外，引导基金可以获分配的投资收益的一定比例为限对参股基金管理机构实施额外奖励。

第五章　风险控制与监督

第三十一条  引导基金不得向其他出资人承诺投资本金不受损失，不得承诺最低收益。地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁利用投资基金违法违规变相举债。

第三十二条  引导基金及其参股基金运营坚持合规、稳健和效益原则，不得从事以下业务：

（一）融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务;

（二）投资于二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金、评级AAA级以下的企业债券、信托产品、非保本型理财产品、保险计划及其他金融衍生品；

（三）向任何第三方提供赞助、捐赠（经批准的公益性捐赠除外）；

（四）吸收或变相吸收存款，或向第三方提供贷款和资金拆借；

（五）进行承担无限连带责任的对外投资；

（六）发行信托或集合理财产品募集资金；

（七）国家法律法规禁止从事的其他业务。 

第三十三条  为保证引导基金资金安全合规运行，市财政局、引导基金公司应选择在中国境内设立且具备资质的商业银行托管基金资产。托管银行主要负责资金保管、拨付、结算、对账等日常工作，并对基金投资活动进行动态监管，定期向市财政局及引导基金公司提供资金托管报告。

第三十四条  引导基金公司应当遵照有关规定，建立健全内部控制和外部监管制度。受托管理机构应建立投资决策和风险约束机制，加强投后管理，切实防范基金运作过程中可能出现的风险，保障基金运行安全。托管银行应建立完善的托管业务流程和内部稽核监控及风险控制制度。

第六章　绩效评价

第三十五条  引导基金受托管理机构应按年度对基金政策目标实现程度、投资运营情况及社会效益等开展绩效自评，并报管委会办公室。管委会办公室建立引导基金绩效评价制度，每年对引导基金开展绩效评价。引导基金公司及受托管理机构每年对参股基金投资运营情况开展绩效评价。绩效评价从整体效能出发实施综合评价，进行综合考量，不针对单个项目作单独考核。绩效评价结果用于引导基金及其参股基金出资调整、管理费计提等方面。具体绩效考核办法另行制定。

第三十六条  引导基金管理费以基金实际投资额为基数、按照超额累退的方式计提，结合绩效评价结果应用，管理费计提比例可作适当上浮或下调。管理费从引导基金托管账户利息中解决。

第三十七条  引导基金公司及受托管理机构应建立动态监测和信息披露机制，全面掌握引导基金及其参股基金运营情况，定期向管委会办公室报告。

第三十八条  建立引导基金投资容错机制。遵循基金投资运作规律，容忍正常投资风险，优化全链条、全生命周期考核评价体系，不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据。建立以尽职合规责任豁免为核心的容错机制，对依法依规履行审批程序且不存在主观过错的正常投资亏损，以及因不可抗力因素，包括但不限于国家政策调整、企业经营状况突变等非人为因素导致的投资亏损，原则上按尽职免责处理。对于因失职渎职、徇私舞弊、利益输送等造成基金重大损失的，按照有关法律、法规规定处理。

第三十九条  引导基金及其参股基金应当接受审计部门的审计及财政部门的监督检查。对存在弄虚作假骗取引导基金出资，或不按规定用途使用、截留挪用、挥霍浪费引导基金资金等违法违规行为的，依照国家有关法律法规追究责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章　附　则

第四十条  引导基金参与出资的省级基金或与省级基金合作设立参股基金的，按照省级基金有关规定执行。经管委会同意，可给予参股基金“一事一议”政策支持。

第四十一条  本办法由管委会办公室负责解释。

第四十二条  本办法自印发之日起施行。

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《荆门市政府投资引导基金管理办法（试行）》的起草说明

一、出台背景

组建市政府投资引导基金，既是落实《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办发〔2025〕1号）和省委、省政府深化投融资机制改革要求的关键举措，也是我市加快“转型升级、跨越发展”的现实需要。特别是近年来，国家《关于规范招商引资行为促进招商引资高质量发展若干措施的通知》《公平竞争审查条例》等政策规定相继出台，我市迫切需要重构以政府投资引导基金为引领的投资基金体系，创新财政支持产业转型升级路径，进一步放大财政资金杠杆作用和乘数效应，更好服务“4211”现代化产业体系建设。因此，十分有必要制定出台《办法》，规范管理市政府投资引导基金，保障市政府投资引导基金高效运作。

二、起草过程

3月，成立《办法》起草专班，明确起草时间节点和任务要求，并赴省投资引导基金公司和深圳、中山、孝感等地进行考察学习，充分学习借鉴政府投资引导基金管理方面的先进经验，结合我市实际，起草了《办法》初稿；3月下旬，以书面形式征求市直有关部门意见，并在市财政局官网上公开征求意见，对《办法》进行修订完善；4月初，再次征求市直有关部门意见，对修改意见和建议进行了充分吸纳，并报市政府审定，形成了《办法（送审稿）》。

三、主要内容

《办法》共七章37条，主要内容为：

（一）重点投向。引导基金应当体现国家宏观政策、产业政策和区域发展战略意图，聚焦市委、市政府明确的重大战略、重点产业和领域开展投资活动。主要包括：一是围绕发展新质生产力，聚焦科技创新领域，发挥“种子资本”作用，坚持投早、投小、投长期、投硬科技，重点投向高端“硬技术”创新、前端自主创新和科研成果落地孵化转化，培育“高精尖”产业；二是围绕建设“4211”现代化产业体系，重点投向新能源新材料、绿色化工、汽车和装备智能制造、农产品加工及大健康、循环经济、数智经济、低空经济、现代服务业等主导产业和产业链关键环节，提升我市产业链供应链韧性，打造具有核心竞争力的产业集群；三是围绕全市主导产业强链、延链、补链和产业新赛道，聚焦市场不能充分发挥作用的产业领域，重点投向政府认可支持、政策导向明显，但暂无法市场化募资的项目。

（二）出资比例。分母基金的参股比例原则上不超过50%，子基金的参股比例原则上不超过25%。对市委、市政府批准设立的社会效益较好、募资难度较大、投资风险较高的政策性参股基金，引导基金出资比例可适当放宽。

（三）投资限额。对单个项目的投资额，原则上不超过参股基金总规模的20%，参股比例不超过被投资企业总股本的30%，且不为第一大股东。根据既定专项任务设立的参股基金除外。

（四）返投要求。产业投资基金、科创投资基金返投比例原则上不低于引导基金实缴出资额的1.2倍。

（五）存续期限。参股基金原则上按照市场化方式独立运作，分母基金存续期限原则上不超过10年，子基金存续期限原则上不超过7年。对确需延长的，经市政府批准可适当延长。

（六）让利政策。通过适当让利方式，鼓励参股基金投资于政府主导的投资期限长、风险性较高、收益率低的项目。

（七）风险防控。建立健全内部控制和外部监管制度，强化绩效评价，切实防范基金运行中可能出现的风险，保障基金运行安全。

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关于《荆门市政府投资引导基金管理办法（试行）（征求意见稿）》意见征求情况

前期，市财政局将《荆门市政府投资引导基金管理办法（试行）（征求意见稿）》向市直有关单位广泛征求意见，并通过局网向社会各界公开征求意见。截至2025年3月31日，共收到来自3个单位合计3条意见，经结合相关政策文件及我市实际，对3条意见全部予以采纳。

荆门市财政局

2025年4月1日

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